非“四大類”鑒定活動規則制度構建研究

——從制度演進、實踐困境到治理路徑的全面分析

【摘要】本文系統梳理我國非“四大類”鑒定制度的演進脈絡，揭示“雙嚴十二條”政策實施后的監管困境，提出構建分類監管體系的治理路徑。通過分析法律沖突、行業失序、司法需求矛盾等現實問題，建議采取備案管理、標準建設、跨部門協作等漸進式改革策略，最終實現司法鑒定治理現代化。

非“四大類”鑒定是指依據《關于嚴格準入 嚴格監管 提高司法鑒定質量和公信力的意見》（簡稱“雙嚴十二條”）的規定，未被納入司法行政部門統一登記管理的鑒定類別，與法醫類、物證類、聲像資料類、環境損害類（即“四大類”）共同構成目前司法鑒定體系。其核心特征在于行政管理模式差異，即“非四大類”鑒定機構無需司法行政部門統一登記，而是依據行業資質接受辦案機關委托具有法律屬性、科學屬性。非“四大類”鑒定涵蓋廣泛的行業領域，主要類別包括（但不限于）：建設工程類鑒定：產品質量鑒定、經濟類鑒定、知識產權鑒定、 其他類別（機動車技術鑒定與評估、保險公估、海損評估）。非“四大類”鑒定的合法性基礎包括《物權法》《民事訴訟法》《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》等。在規制模式上，其采用“行政—司法—行業”三維體系，既需符合行業標準，滿足司法審查要求，服務司法訴訟和社會的需求。

（一）“雙嚴十二條”的出臺背景與核心內容

2016年司法部統計顯示，全國司法鑒定投訴案件中，涉及非“四大類”鑒定的占比高達63%，嚴重的影響了司法鑒定整體行業的發展。2017年司法部發布的 “雙嚴十二條”，標志著我國司法鑒定行業監管的全面收緊。其核心目標在于清理長期存在的“多頭鑒定”“重復鑒定”亂象，重點整治鑒定機構超范圍執業、掛靠資質、虛假鑒定等問題，其中第四條明確規定：“今后僅對法醫類、物證類、聲像資料、環境損害司法鑒定（即“四大類”）實施登記管理，其他類別一律不得準入登記。”新政策的出臺直接宣告了非“四大類”鑒定機構司法登記的終結，同時因多種原因未及時配套建立“四大類外”鑒定的管理制度及相關的銜接措，導致“一刀切”后出現管理混亂規則空白現象。 

（二）清理整頓的階段性成果與爭議

截至2023年，據司法部有關統計數據顯示，全國范圍內累計注銷或變更非“四大類”鑒定機構執業登記超過1200家，收回許可證2300余份。然而，政策執行過程中的各種矛盾也伴隨著暴露出來，如以下：

1．司法需求與行政管控的沖突：司法機關在訴訟審理過程中的建設工程類鑒定：產品質量鑒定、經濟類鑒定、知識產權鑒定、 其他類別等案件仍需依賴專業機構出具鑒定意見，但司法行政機關已不再認可其資質。

2．地方實踐與中央政策的張力：部分省市區曾通過地方立法將司建筑工程、產品質量、知識產權、鑒定納入登記范圍，清理后導致法律銜接斷層。

3．登記管理嚴格受限：司法行政機關僅對“四大類”鑒定機構和人員實行準入登記制度，明確要求對非“四大類”鑒定業務一律不予準入登記，已登記的需依法注銷或變更。

4．行業監管缺位：建筑工程、產品質量、知識產權鑒定等非“四大類”業務脫離司法行政監管后，鑒定意見質量參差不齊，混亂現象明顯加劇。

5．法律依據不統一：實踐中，部分地方曾將非“四大類”鑒定納入登記管理，導致律師和公眾對資質要求產生錯誤認知，清理后出現法律銜接漏洞。

6．執業標準模糊：非“四大類”鑒定缺乏統一的執業分類和技術標準，已有的也廢除，部分鑒定領域（如知識產權）存在資質審查混亂、操作指引不明確的問題。

1．三大合法性困境：（1）《民事訴訟法》第79條與《司法鑒定程序通則》的規范沖突；（2）司法機關采信標準與行政管理脫節；（3）行業資質認證體系與司法證據要求不兼容，并且非“四大類”鑒定缺乏上位法支持，司法行政機關既無權登記管理，又難以實施有效監督，形成監管真空

2．行業發展失序：2022年行業調查顯示：（1）如知識產權鑒定領域存在23種不同資質認證體系；（2）多數建設工程鑒定機構未有鑒定維修方案設計資質；（3）會計和審計類報告被濫用為"準司法證據"的比率達34%，部分新興領域尚未建立行業自律組織或技術規范體系，導致市場無序競爭和執業風險。

3．司法實踐矛盾：最高人民法院數據顯示：2022年涉及非“四大類”鑒定的證據排除率較2018年上升12個百分點，主要爭議集中于資質合法性（61%）、技術標準缺失（29%）、利益關聯（10%）三大領域，但司法機關仍依賴非“四大類”鑒定意見，但鑒定機構和人員的資質合法性爭議頻發，影響證據效力。

4．規范標準的沖突：《民事訴訟法》第79條賦予當事人自主選擇鑒定機構權利，但“雙嚴十二條”將非“四大類”鑒定排除于司法行政部門監管體系之外，導致司法機關采信標準與行政管理脫節。

5．資質認證矛盾：目前知識產權鑒定領域存在23種行業資質認證體系，其中僅5種通過CNAS認證，與《司法鑒定程序通則》要求的技術標準兼容性不足。

6．證據排除率攀升：2022年非“四大類”鑒定意見排除率達37%，較2017年上升21個百分點，爭議焦點集中于資質合法性（61%）與標準缺失（29%）。

7．訴訟成本倍增：建設工程案件平均鑒定周期延長至90天，費用較政策實施前增長43%，超出《訴訟費用交納辦法》限定標準。

“雙嚴十二條”的實質是司法鑒定權的收束。通過將監管權限嚴格限定于“四大類”，國家試圖解決鑒定市場長期存在的“泛司法化”問題，但司法鑒定分類的歷史演進與非“四大類”鑒定的現實圖景是無法分割的。

（一）2000年以來的分類發展脈絡

1．2000年改革：國務院《司法鑒定機構登記管理辦法》首次明確司法鑒定需經行政許可，但未限定具體類別，各地登記范圍寬泛（涵蓋建筑工程、產品質量、知識產權、會計、價格評估等）。

2．2005年全國人大《決定》：提出“四大類”框架雛形，但允許地方根據實際需要擴展類別，形成“中央+地方”雙軌制管理。

3．2017年政策收緊：“雙嚴十二條”徹底取消地方擴展權限，確立“四大類”為唯一法定類別。

（二）非“四大類”鑒定的主要類型與行業現狀

（三）實踐中的認知誤區與矯正

誤區1：“司法鑒定=四大類登記機構出具的報告”。

矯正：登記管理是行政監管手段，非證據合法性前提。

誤區2：非“四大類”機構出具的結論僅能作為參考意見。

矯正：依據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第36條，經質證程序后，合法委托的鑒定意見具有證據效力。

（四）規范表述的立法建議

在《司法鑒定程序通則》中增設條款：“司法機關依法委托的專業機構出具的鑒定意見，無論是否屬于登記管理范圍，均應按照司法鑒定證據規則審查采納”。

（一）分階段推進的框架目標

（二）關鍵制度設計

1．動態目錄管理：司法部聯合最高法、最高檢發布《司法鑒定需求目錄》，定期評估社會需求，將成熟領域（如建筑工程、產品質量、知識產權鑒定等）逐步納入監管。

2．跨部門協作機制：司法行政部門與市場監管總局、住建部、財政部等，協同對建筑工程、產品質量、知識產權、會計審計、知識產權實施“司法鑒定業務專項備案”。

3．推行專家輔助人制度：在復雜技術領域建立多人規模的專家庫，完善技術事實查明機制。

4．完善執業責任體系：強制推行不低于500萬元的責任保險制度，建立行業風險補償基金。

1．規范技術標準先行：由各類行業協會牽頭制定建筑工程、產品質量、知識產權、知識產權、新材料、新能源、人工智能等領域的技術操作指引。

2．鑒定類別的擴充過渡：設立“鑒定協作機構”認證，允許符合標準的社會機構經司法行政部門備案后承接委托，先行通過決定《決定》將部分非“四大類””領域納入法定登記范圍，明確非“四大類”鑒定的法律地位及監管主體。

3．備案條件與備案效力：機構需具備CMA/CNAS認證、3年以上行業經驗、無重大違規記錄，備案機構出具的鑒定意見可標注“經司法行政部門備案”，增強證據可信度。同時建立“紅黃牌”機制，對投訴率超5%的機構暫停備案資格。

4．技術標準制定：參考《法庭科學DNA數據庫建設規范》（GB/T 37234-2018），制定建筑工程、產品質量、知識產權、知識產權等領域的國家標準；鼓勵行業協會制定技術規范和倫理準則，推動建筑工程、產品質量、知識產權、知識產權等領域的自律管理體系建設。

5．道德倫理守則：明確利益沖突回避、保密義務、出庭質證等剛性要求。實施強化跨部門協作，司法行政部門可聯合市場監管、行業協會，對非“四大類”鑒定機構實施備案制，并建立動態評估機制。

非“四大類”鑒定的規范絕非簡單取締或全盤接收，而是需要在“訴訟需求、行業規律與監管效能”之間尋求最大平衡。唯有通過立法完善、行業自律與跨部門協同，構建分類監管與質量保障并行的治理體系，以適應社會高速發展的司法實踐需求并維護鑒定公信力，最終才能構建兼具包容性與權威性的司法鑒定生態體系，服務于公平正義的法治目標。